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基層部門和單位預算績效管理工作審計探析

時間:2022-04-24   瀏覽量:

預算績效管理情況是預算執行審計中需要重點關注的環節,是近年來我們審計機關頻繁倡導的審計重點之一。如今,隨著財政一體化平臺的全面推廣和應用,全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系必將為經濟責任審計、政策措施貫徹落實情況跟蹤審計、政府投資審計、社保民生審計等一系列審計工作提供新的指引和工作要求。基層單位作為一些項目和政策實施過程的神經末梢,在財政預算資金能否實際發揮效用方面起著舉足輕重的作用。與此相適應,新時期的審計人員急需掌握績效管理流程,形成績效管理思維,筆者結合工作實際,就如何做好基層預算單位部門預算績效管理情況審計作以下分析和探討。

一、當前預算績效管理體系的特點和要求

黨的十九大報告中提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”的要求,2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》對此做出了更為全面的要求和安排。總的來說,就是要構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

全方位指的是要實施政府、部門和單位及政策和項目預算績效管理,目的是擴展績效管理對象,將預算績效管理對象由項目為主向政策、部門整體支出拓展,形成項目、政策、部門整體、政府財政運行等多層次、全方位預算績效管理格局。

全過程指的是以績效目標為龍頭,構建事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價“三位一體”的績效管理閉環系統。具體來說就是在預算編制前,要對準備入庫的新增政策和項目進行充分評估;在預算編制時,要明確績效目標;在預算執行過程中,要加強績效監控;在預算執行完畢后,要開展績效評價,并將評價結果與來年預算安排掛鉤,績效好的多安排,績效差的少安排甚至不安排,從而形成管理“閉環”。目的是要將績效管理重心向事前和事中聚焦,從源頭防止損失浪費。

全覆蓋指的是要將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等涉及的項目和資金全部納入績效管理,進而加強四本預算之間的銜接。同時要求今后逐步開展研究推進稅收優惠政策、政府投資基金、政府債務、政府和社會資本合作投資、行政事業單位國有資產等方面的績效管理。

2019年,《中共山東省委山東省人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》明確要求“力爭省級用3年時間、市縣用5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”同時要求我們審計機關“要依法對預算績效管理情況開展審計監督,重點審計預算支出績效、政策實施效果、績效責任落實和部門績效自評等內容,并將預算績效管理情況納入領導干部經濟責任審計范圍。”今年,隨著財政一體化系統的全面應用,基層預算績效管理體系的建設也到了關鍵時期,我們審計機關立足“服務經濟社會發展大局”,通過發現問題、促進整改、促進長效機制建立的方式推進預算績效管理體系運轉良好責無旁貸。

二、部門預算績效管理情況的重點內容

在全方位預算績效管理格局中,部門單位重點承擔的是部門和單位整體績效管理及項目和政策績效管理,目前來看,以項目和政策績效管理的推進較為完善和成熟。在項目和政策績效管理的審計過程中,我們可以從全過程績效管理(即決策評估、目標編制、過程監控、績效評價等)的角度入手,逐步分解,逐項審計。從這個角度上看,充分了解當前績效管理工作的重點內容對我們審計人員十分重要,筆者經過總結分析,認為其重點內容主要包含以下幾個方面。

1.績效管理制度建立情況。按相關文件要求,部門單位需建立涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理等各環節管理流程的工作規程或實施細則,審計過程中可關注相關制度建立及內容合規性等相關情況。

2.項目和政策事前績效評估。類似于工程建設領域的可行性研究階段,同時工程類項目的事前績效評估也確實是以項目的可行性研究為抓手開展的。這里需要注意的是,并不是所有的項目和政策都需要事前績效評估,按相關文件要求,其主要針對的是新增安排的重大政策和項目,具體范圍要以當地財政部門的要求為準。我們在審計過程中要關注的主要是部門單位是否按照當地財政部門的要求對相關事項進行事前績效評估并報財政部門審核,事前績效評估是否履行既定的程序并做好檔案管理工作。對于評估內容的合理與否,個人觀點是我們需要將其執行結果對比分析,以結果論成敗,而不能簡單地就評估論評估。同時,由于實際工作中基層部門單位在一些重大政策和項目上可能缺乏實際上的發言權,該部分內容可以考慮將審計對象上移到財政等方面。

3.預算績效目標管理。指的是以政策和項目績效目標為管理對象,以項目績效目標的編制、審核、批復、下達、調整和應用等為主要內容開展的預算管理工作。部門單位在此過程中主要負責填報本單位實施的政策或項目績效目標并審核所屬部門或單位填報的績效目標。正所謂“凡事預則立,不預則廢”,績效目標管理是建立項目庫、編制部門預算、實施績效運行監控、開展績效評價等工作的重要基礎和依據,也是我們審計過程中需重點關注的一部分。

績效目標包含總體目標、績效指標和指標值三部分。從字面意思上看,績效包含“績”和“效”兩部分,“績”指的是產出,“效”指的是效果。通俗點講就是預算資金投入以后可以得到哪些現實事物,這些事物能夠產生什么樣的效果。比如對一條道路進行維修養護,“績”就是養護后的道路本身,“效”就是能夠提升公路路面狀況,優化公路環境,保障公眾出行舒適和安全。因此,績效目標申報表上的總體目標包含產出和效果兩部分,而績效指標則是對總體目標的細化和分解,其一般包含三級,里面的產出指標對應前者的產出,效益指標和滿意度指標對應前者的效果。審計過程中,我們可能經常發現產出與效果指標混淆使用的現場,多是填報人員基本概念不清所致。

績效目標的編制始于預算編制“一上”階段,對于實施期超過一年的政策和項目需要在填制年度績效目標的同時填制實施期績效目標,具體填制規則二者相近。我們在審計過程中需重點關注的是績效目標的完整性、相關性及可行性。

完整性并不是要求面面俱到,格式化的績效目標表上的內容具有公用性質,不同的項目在需要反映的產出和效果上會有不同,這一點在效果指標中尤為突出。效果指標一般包含經濟、社會、生態、可持續影響等指標,其中生態類一般為環保相關項目所設置,很多項目的績效目標看上去讓人摸不著頭腦,很大程度上是未根據實際情況進行取舍所致。

相關性要求績效目標與單位職責任務密切相關。按照改革的要求,各級財政部門需建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架,各行業主管部門需構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系,目前,財政部門已就項目支出、部門整體支出制定了相關共性指標,也有針對會議培訓、政策研究、基建工程、宣傳等項目單獨建立的相關共性指標。我們需要注意的是,一些重點行業如衛生、教育、安全生產、住建等已建立了較為成熟的行業指標體系。審計過程中,我們可以從當地財政部門或網上查找類似的文件,通過對比分析查看部門單位相關指標設定的相關性。

可行性要求績效目標要立足實際情況合理、可行。這里我們需重點關注的是指標值的可行性。指標值一般以歷史標準、行業標準或計劃標準等為依據或參考,切忌過高或過低。

4.績效運行監控管理。指的是部門單位對預算執行進度、績效目標實現程度進行“雙監控”,一般包含收集績效運行信息、分析績效運行績效信息和形成績效監控報告等三個環節。具體要求可參考當地財政部門出臺的實施細則。“防微杜漸,防患于未然”,績效運行監控管理目的在于改進管理,如期完成目標,或者調整目標或預算,避免資金閑置浪費。

5.績效自評管理。指的是部門單位組織部門本級和資金使用單位,對預算批復下達的項目績效目標完成情況,進行自我評價的預算績效管理活動。審計過程中一是要關注部門單位自評目標完成值的真實性及目標完成值與目標值的差異情況;二是要關注指標權重的合理性(原則上預算執行率和一級指標權重統一設置為: 預算執行率10%、產出指標50%、效益指標 30%、服務對象滿意度指標10%。二三級指標要按照重要性程度合理確定分值);三是要關注完成值與目標值有差異時是否填寫原因并對原因作出分析。

部門單位整體績效管理是目前基層績效管理體系建設中相對薄弱的環節。按照改革的目標,是要圍繞部門職責、行業發展規劃,從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面,衡量部門整體及核心業務實施效果,推動提高部門和單位整體績效水平。主要工作內容是以“三定”方案確定的部門職責為基礎,依托部門戰略目標,分解制定年度績效目標并確定年度主要工作任務,同時將年度績效目標細化為投入、產出和效果指標,并在此基礎上進行過程監督、績效自評、績效評價和評價結果應用及公開。其過程監督、結果評價的相關要求與項目及政策績效目標基本一致,但其績效目標的內容有其獨特性,其績效目標的重點內容主要包含以下幾個方面。

1.部門職責。指依據政府“三定”方案的規定,賦予部門的職責和應履行的責任,是實現黨委、政府決策部署應承擔的各項職能任務的概括。需要特別注意的是,該部分內容在績效目標表中應主要反映單位核心職能和專業職能,行政職能則無需反映。

2..部門戰略目標。戰略目標是部門使命和責任的具體化,是部門在一定時期內,完成部門使命和責任所要達到的水平和具體規定。其主要來源于本級或上級中長期區域發展規劃、行業或事業發展規劃等。審計過程中可參照地方“十四五”規劃等查看部門戰略目標是否完整、合理等。

3.年度績效目標。部門單位要根據自身實際整理各項職責的年度績效目標,同時設置績效指標、指標解釋和指標參考值。績效指標是對績效目標進行具體化和量化,指標解釋是對績效指標測度的具體描述,指標參考值包括標準值和歷史值。其中,投入管理指標為共性指標,一般由財政部門制定并公布;產出和效果指標為個性指標,一般由部門單位根據實際情況制定并填寫。

三、部門績效管理審計過程中常見的問題

將當前績效管理工作的重點內容與實際工作相結合,我們不難發現一些部門單位在開展績效管理工作中常犯的錯誤,個人認為主要包含以下幾點。

1.部門單位預算績效管理制度不健全。這點在前文中已經提過,主要包含制度的建立情況,及所建立制度的完整、合規性等相關方面。

2.部門單位預算績效目標設定不科學不合理。這部分應該屬于當前審計過程中相對常見的問題,而且問題的類型多樣,各種例子不勝枚舉,而且有些問題若不經細致的邏輯分析,很容易讓審計人員陷入思維盲區。筆者總結其大致分為幾個方面。

(1)設置目標無壓力。無壓力意味著易實現,是當前一些部門單位為順利通過考核而行的“先見之舉”。

(2)指標亂用、混用。指標是否亂用,主要從指標意思表述是否清晰且與總體目標是否相一致等方面分析,這方面需要審計人員具有相對清晰的對比分析能力,一般情況下我們能夠很直觀地發現問題。指標混用則主要表現在產出指標與效果指標混用方面,尤其以產出指標中的質量指標混用效果指標現象較為常見。能否發現問題取決于我們自身對基本概念的理解程度,需要我們深入思考研究財政部門發布的相關文件中的指標解釋內容。
    (3)產出指標設置不合理。一是數量指標值與預算資金不匹配,過高或過低都可能出現;二是產出指標條數繁多,缺乏凝練歸納;三是數量指標值與其他帶數量的指標混為一談。

(4)效果指標設置不合理。一是過分求全導致內容混亂,效果指標并非要全部設置,要根據實際情況進行取舍;二是效果指標設置模糊,邏輯上難以自洽或讓人難以理解,總之讓人看不懂的東西不一定高大上,過多專業辭藻的堆砌并不一定真正的專業。

(5)指標值設置不合理。一是指標值模糊,指標值需為具體值,否則難以衡量,比如有些指標值表述為“改善”、“提高”等;二是指標值不易得,如有些效果指標值設置較為宏觀,數據來源不易。

3.部門單位預算績效運行監控不合規。一是未開展預算績效運行監控,目前來看基層單位未開展“雙監控”的現象較為普遍;二是績效運行監控不全面,監控工作不僅要對全部項目和政策進行跟蹤監控,同時從內容上來說是要開展績效目標完成情況和預算資金執行情況雙監控;三是績效運行監控不夠有效,發現問題未及時糾正。監控不是目的,目的是為了發現問題并及時糾正,實際工作中有些部門發現問題后不僅不糾正,甚至通過弄虛造假等方式遮掩問題、美化錯誤。

4.部門單位預算績效目標未完成。這方面工作主要通過對比法來完成,將期初目標與期末實際情況作對比,可結合部門單位自評情況同步審計。

5.部門單位預算績效自評不規范。一是未開展績效自評;二是分值分布不合理,有的部門出于自身完成目標考核的要求,避重就輕,隨意調控各類指標的分值權重;三是目標完成值不經考察研究隨意填寫,尤其是滿意度指標,實際審計過程中發現大多數部門單位并未經調查研究直接填寫滿意度完成值。

6.部門單位預算績效目標、自評結果等未公開。審計過程中需實際登陸相關網站查看公開真實性、及時性情況。至于重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大的要求則要結合當地政策推進情況予以確認。

7.部門單位整體績效目標設置不合理。整體績效目標管理工作是目前基層單位推進相對滯后的工作,同時由于相關制度要求尚不細致,個別深層次的問題表現還不太明顯,常見問題除上文提到的共性部分外,個人認為主要包含以下幾個方面。

(1)矮化部門整體績效目標,一是將重點支出項目目標簡單歸集和匯總成部門整體績效目標,層次較低;二是部分工作任務目標代替整體目標,不夠全面。

(2)編制內容不細致。常見的問題是年度主要任務直接照搬部門職責或年度工作要點,且均為定性描述,這樣導致其無法反映部門年度的重點工作,同時定性描述較多會導致缺乏相應的考核標準。

(3)指標間不銜接,邏輯體系混亂。部門單位整體績效目標因其特殊性,需要將其年度目標與長期發展目標相銜接,年度之間相銜接。實際工作中,填報人員不細致導致的指標不銜接問題時有發生。

四、當前基層預算績效管理工作問題多發的原因分析

當前基層績效管理工作問題多發的原因是多方面的,總的來說主要包含三個方面。

一是監管工作跟進不到位。主要表現為目前部分基層財政部門開展預算績效管理工作多是為了應付上級考核,往往只是機械性的轉發上級文件、安排任務。在績效目標審核,重點項目監督、評價等工作上履職不到位。

二是績效理念尚未牢固樹立,尤其是部門單位整體績效管理理念過于弱化。基層單位作為整個行政管理體系的最末端,往往只能服從性、機械性的按照上級要求開展工作,少有能立足當地實際圍繞部門和單位職責、行業發展規劃,以預算資金管理為主線,統籌考慮資產和業務活動的條件。同時,由于基層財力不多,大部分地方都采用的是控制數預算而非零基預算編制方式,年初安排的預算一般僅能保證基本運轉,有限的財力也在一定程度上束縛了基層部門單位細化、優化自身整體績效目標的空間。

三是績效激勵約束作用不強。按照改革的要求,各級政府要將預算績效結果納入政府績效和干部政績考核體系,作為領導干部選拔任用、公務員考核的重要參考,并與單位來年預算安排掛鉤。但到目前為止,大部分地方只是用文件落實了文件,暫未真正落實到實處。部門單位領導干部對績效管理工作不了解甚至聞所未聞的現象屢見不鮮,領導不重視導致工作人員積極性不高從而從根本上限制了預算績效管理工作的進一步推進。

如今,隨著財政預算管理體制深化改革的持續推進,預算管理一體化系統及大數據分析的廣泛應用,“信息孤島”和“數據煙囪”的逐步打破,我們完全有理由相信,在不久的將來預算績效管理工作將逐漸步入國家既定的軌道中來。審計機關立足服務經濟社會發展大局,理應為改革推進工作添磚加瓦。個人認為我們應當依托《審計法》修訂后賦予我們的權力,將預算績效管理工作開展情況擺在經濟責任審計更為突出的位置,讓部門單位從根本上重視起此項工作。同時加強與財政部門的溝通協作,推動績效指標體系的健全和宣傳,進而推動預算績效管理標準科學、程序規范、方法合理、結果可信。當然,打鐵還需自身硬,深入了解績效管理工作,廣泛學習績效管理相關理論知識,學思踐悟、細照篤行,以績效思維指引績效審計工作,方能更高效、更有效。(肥城市審計局 賈緒鑫)



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