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淺談新《招投標法》對政府投資審計工作的影響

2020-08-06

 

《招投標法》對于規范招投標活動,保護國家利益、社會公共利益和招投標當事人的合法權益,保證項目質量,推動經濟高質量發展等具有重大意義。是政府投資審計工作的重要參考依據,對政府投資審計工作的審計方向、審計內容等具有十分重要的指導作用。2019年12月3日至2020年1月1日,國家發改委將《中華人民共和國招標投標法(修訂草案公開征求意見稿)》向社會公開征求意見。目前,新的《招投標法》正式稿雖未正式確立并實際實施,但其修訂的主體思想已經確立、總體思路已經明確,修訂內容在沒有特殊情況下應該不會有較大的更改。為盡快適應因要求,掌握新本領,完善新工作,筆者結合政府投資審計工作經驗,簡要分析一下新《招投標法》下的政府投資審計工作新方向。由于政府投資審計工作主要針對依法必須進行招標的項目,本文闡述的相關內容以此類項目為主。

本次新法的修訂對以往政府投資審計工作中存在的一些爭議性問題進行了明確。

一是明確規定招標人對招標過程和招標結果承擔主體責任。避免了審計過程中相關部門單位推諉扯皮,審計結果的板子拍不到位的情況。二是將造價及采取政府和社會資本合作模式(也就是我們常說的PPP模式)的工程建設納入到招標范圍。以往審計過程中,上述兩者是否應走招投標程序一直存在爭議。持肯定觀點的人的主要依據是《招投標法實施條例》中第二條規定的“……所稱與工程建設有關的服務,是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。”,將二者納入“等服務”中解釋,但這其實缺乏明確的司法解釋。同時,也正因為此,部分部門單位(尤其是不受《政府采購法》約束的國有企業等)經常規避造價服務的招標程序。而采取政府和社會資本合作模式的工程建設項目常常被作為招商引資項目規避招投標過程。正式納入《招投標法》以后,將加強對其操作程序的監管力度并加重其違規問題的處理處罰力度,更有利于促進此二類行業市場的健康發展。三是明確規定招標人、招標代理機構應當對每個招標項目有關的文件資料建立真實完整的招標檔案,且保存期限至少十五年。此規定解決了審計過程中審計人員拿不到完整招標檔案及是否需要因檔案資料不全處理相關單位的問題。

本次新法的修訂對政府投資審計工作審計重點和內容有了擴展和提升。

新法修訂總體思路中很重要的一點就是堅持問題導向,特別是舊法實施以來飽受詬病的排斥限制潛在投標人、圍標串標、低質低價中標、評標質量不高、隨意廢標等問題。針對這些突出問題,新法提高了招投標公開透明度和規范化水平,大幅增加了相關環節的公告、公示以及公告、公示應當載明的事項范圍。同時,新法加大了對圍標串標等違法行為懲戒力度。鑒于此,新法實施以后的政府投資審計工作,一是要將圍標串標、弄虛作假、排斥限制潛在投標人、低質低價中標等嚴重破壞公平競爭市場環境的行為提升到更為突出的審計重點上;二是按照新法的要求新增并加強對招投標及項目實施各環節公示、公告的審計。新法增加公示、公告環節及其載明的事項范圍是為了提高透明度,讓依法必須進行招標的項目能夠在陽光下運行,接受大眾監督,增加違規成本和難度,進而促進相關項目更高質量的進行。加強對此類環節的審計不是為了增加審計內容,方便更多的反映問題,充實審計報告。我們審計的目永遠是通過審計促進政策更好地落到實處,進而促進實現新法實施的目的。為了方便大家閱讀,筆者總結了一下新法調整或新增的公示、公告環節:(一)招標計劃,新法要求編制包括擬招標項目概況、標段劃分、預計招標時間等在內的招標計劃,于首次招標的招標公告發布至少十日前在國家規定的媒介發布;(二)資格預審, 采用資格預審辦法的,招標人應當發布資格預審公告;(三)招標公告,主要調整為將“招標公告應當通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布”改為“應當通過國家規定的媒介發布”。同時對招標公告的內容進行了擴展,增加了資金來源、項目估算或投資概算、投標人資格條件要求、遞交投標的時間和方式、評標方法和定標方法、對投標擔保和履約擔保的要求、潛在的利益沖突事項等;(四)招標終止,因故終止招標后應及時在發布招標公告的媒介發布終止公告并說明原因;(五)公示中標人,招標人應當自定標結束之日起三日內在發布招標公告的媒介公示中標人;(六)公告中標結果,中標人公示結束且無尚未處理的異議后,招標人應當自中標通知書發出之日起三日內在發布招標公告的媒介公告中標結果;(七)重新確立中標人的公示,中標人不符合中標條件后重新招標并確定中標人,或中標人在項目實施過程中因其主觀原因致使合同目的不能實現,招標人重新確立中標人后應履行上述(五)、(六)的公示公告義務;(八)合同訂立情況,招標人與中標人訂立合同后,應在發布招標公告的媒介上公開合同訂立情況信息;(九)合同履行情況,招標人應當在國家規定的媒介及時公開包括項目重大變動、合同重大變更、合同中止和解除、違約行為處理結果、竣工驗收等在內的合同履行情況信息。

    本次新法的修訂對完善和改進政府投資審計工作的方式和方法有重要意義。

一是新法修訂的另一個總體思路是堅持處理好政府與市場的關系,要求對屬于政府職責范圍的事項,創新監管機制,強化事中事后監管,提高監管能力和水平,切實管住管好。新增了建立健全抽查檢查機制的要求。首先,這種抽查檢查機制的建立應離不開審計部門的參與,及時跟進是我們應盡的義務。其次,其機制健全以后的操作方式及結果對我們審計工作來說都將具有十分重要的參考價值。二是新法修訂特別強調與時俱進,要求適應信息化等發展趨勢,積極推動招投標行業轉型升級。比如,新法中要求“除特殊情形外,依法必須進行招標的項目應當采用電子招標投標方式”。由此我們可以聯想到我們政府投資審計工作如何更好地利用信息化的問題。2019年7月1日,國務院出臺了《政府投資條例》,里面要求“除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺”,同時規定“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制,通過在線平臺實現信息共享”。這些工作要求其實都為我們政府投資審計工作提供了一種非常實用的信息化工具。為能有效的運用這些信息化工具,筆者認為,首先,我們要切實保障這些與時俱進的政策落實到位。可以通過專項審計調查等形式切實掌握當地相關數據平臺建設、利用等情況。在發現問題的同時,多從源頭上查找問題根源,就體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞等研究解決措施形成專題報告,引起當地領導的重視,促進制度落地生根。其次,我們要及時接入到這些信息數據庫中去,并建設有利于審計運用的數據查詢、顯示平臺。這有利于我們及時掌握當地政府投資項目的動態情況,對于了解基本情況,發現問題疑點問題,有針對性的進行審計并促進項目建設規范化運行具有十分重要的意義。

相信在不久的將來,修訂后的《招投標法》就會正式與大家見面了。對于新舊法銜接的問題,相信到時候會有相應的司法解釋。筆者的觀點是按照“程序從新,實體從舊”的通用原則,既體現法不溯及既往的原則,又讓新法充分發揮效力。同時,新法對很多至關重要的細節做出了調整,比如招標文件要求采用標準招標文本,開標時間與投標截止時間分立,投標文件發放與投標截止日期間隔的調整,中標通知書的效力生效日期由“郵投”改為“到達”等等。這些都將對我們以后的審計工作產生非常明顯的影響,由于新法畢竟沒有定稿實施,對于這些細節問題本文不再過多討論。以上就是筆者對新《招投標法》實施后對政府投資審計工作影響的粗淺認識,希望能對讀者更快地了解新法,適應新法有所幫助。(肥城市審計局  賈緒鑫)


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