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淺談新時期政府投資項目基本建設程序履行情況的審計重點

時間:2020-12-18   瀏覽量:


為充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力,山東省人民政府于2020年11月9日印發《山東省政府投資管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》自2020年12月1日起施行,共五章三十四條,雖篇幅不長,但已全面系統地對政府投資項目的全周期基本建設程序進行了梳理和明確,為我們下一步進行投資審計工作提供了政策依據和路線指引。下面,筆者以該《辦法》為基礎,結合其他相關法律法規,簡述一下今后投資審計工作中應重點關注的基本建設程序相關環節。

一、政府投資項目決策階段

政府投資資金按項目安排,主要分為直接投資、資本金注入、投資補助和貸款貼息等方式。《辦法》規定,對于采取直接投資和資本金注入方式投資的項目,項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,并按照相關程序報有關部門審批。對于該階段,我們審計過程中可以重點關注以下幾個方面:

1.關注不符合可簡化審批流程的項目是否應取得未取得項目建議書、可行性研究報告、初步設計等審批文書。是否在前置條件未達到的情況下取得審批文書且之后未補齊前置條件所需資料。這里有幾點需要注意,一是《辦法》規定的項目單位在申報可行性研究報告時需要附具的用地預審與選址意見書已于2019年合并為一個證,全稱為建設項目用地預審與選址意見書。二是《辦法》規定“政府投資項目建議書、可行性研究報告一般按照‘誰出資、誰審批’的原則,由安排政府投資資金的同級發展改革部門審批;初步設計、投資概算由發展改革部門或其他有關部門依法審批或核定”。也就是說,初步設計、投資概算不一定非要由發改部門審批或核定,目前地方上常見形式多為以財政投資評審部門出具的投資評審價為投資概算。三是《辦法》規定上述相關批復文件的有效期一般為2年,在審計過程中需關注超期未重新申請批復的問題等。

2.關注經審批的可行性研究報告中載明的項目技術經濟可行性、建設方案合理性、經濟社會效應等。從中提取可量化計算的相關指標,以此作為我們后期對項目進行績效評價的參照對比依據。

3.關注投資概算與投資估算是否存在較大差異。《辦法》規定“初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向發展改革部門報告,發展改革部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告”。實踐中,由于地方上投資概算核定部門多為財政部門,而可行性研究報告批復部門為發改部門,雙方在信息共享和協作能動上存在不足,投資概算與投資估算存在較大差異的現象可能較為普遍,審計過程中可重點關注下這方面問題。

4.關注相關部門是否新設置中介機構備選庫、名錄庫、資格庫等。《辦法》規定“發展改革部門或者其他有關部門在審批可行性研究報告、初步設計或投資概算時,一般應當由中介服務機構、具有相關職能的單位或專家進行評估評審。評估評審意見應當作為項目審批的重要參考”。實踐中,有些單位為了方便使用中介機構,常通過政府采購方式設置備選庫、名錄庫、資格庫等。2019年7月36日財政部下發《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》,該文件中明確要求對該類做法進行重點清理和糾正。審計中可關注在財政部禁止該做法以后仍通過政府采購設置中介機構備選庫、名錄庫、資格庫的行為。

5.關注“線上審批”落實情況。《辦法》要求“除涉及國家秘密的項目外,項目單位應當通過山東省投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱在線平臺),獲取作為唯一身份標識的項目代碼。發展改革部門和其他有關部門使用項目代碼辦理政府投資項目審批手續”。我們國家審計機關為更好落實“政策落實督察員”責任,一是要促進“線上審批”政策扎實地落地生根,二是要按照《政府投資條例》的相關要求與投資主管部門通過在線平臺實現信息共享,提高監督效率。

二、政府投資項目年度計劃管理階段

《辦法》規定“縣級以上人民政府有關部門應當根據項目儲備情況和年度工作任務,編制政府投資計劃”。對于該階段,我們審計過程中可以重點關注以下幾個方面:

1.關注是否編制政府投資年度計劃,且列入計劃的項目是否符合《政府投資條例》的有關規定。《辦法》中明確規定政府投資計劃編制完成后需抄送同級審計部門,這不僅方便我們監督計劃的編制情況,同時我們也可以通過分析已列入計劃的政府投資項目的相關情況確定以后審計重點并列入審計計劃。

2.關注政府投資年度計劃與本級預算的銜接情況。了解是否存在無預算或超預算安排政府投資項目,避免違法違規舉借債務籌措政府投資資金問題。

三、政府投資項目實施階段

實施階段涉及的內容相對較多,相關法律法規也較為完善,《辦法》對此未做贅述,只是點題明確,并做了個別的約束性要求。對于該階段,我們審計過程中可以重點關注以下幾個方面:

1.關注“四證”辦理情況。政府投資項目的“四證”主要為建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證和施工許可證。這里我們可注意以下幾個方面,一是以劃撥方式取得國有土地使用權的建設項目,“四證”辦理順序為建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證、施工許可證。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目,“四證”辦理順序為國有土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證。具體事項需參照《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定。二是在鄉、村莊規劃區內建設符合規定的建設項目需先取得鄉村建設規劃許可證,方可辦理用地審批手續。三是工程質量監督手續需在領取施工許可證和開工報告前辦理的規定已于2019年修改為“可以與施工許可證或者開工報告合并辦理”。四是施工許可證的有效期為三個月,因故不能按期開工的,應當在期滿前向發證機關申請延期,并說明理由;延期以兩次為限,每次不超過三個月。既不開工又不申請延期或者超過延期次數、時限的,施工許可證自行廢止。

2.關注政府采購及招標程序履行情況。對于滿足國家發改委2018年第16號令《必須招標的工程項目規定》要求的政府投資項目必須按照《招投標法》進行招標。不滿足上述標準的工程項目需根據當地財政部門每年發布的“集中采購目錄及限額標準”的要求選擇競爭性談判、競爭性磋商、詢價等非招標采購方式進行。在此過程中可重點關注招標、評標、定標等程序合規性及是否存在違規發包、圍標、串標、資質掛靠、轉包及違法分包等方面的問題。另外,2019年國家發展改革委《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》中提出要加強公共資源交易平臺電子系統建設,明確交易、服務、監管等各子系統的功能定位,實現互聯互通和信息資源共享,要求監管系統為行政監督部門、紀委監委、審計部門提供在線監督通道。促進該項政策落實接入公共資源交易平臺監管系統將極大促進我們國家審計效率。

3.關注合同管理情況,尤其是施工合同管理情況。此方面我們應注意以下幾個方面的內容,一是2020年5月1日起開始施行的國務院第724號令《保障農民工工資支付條例》對農民工用工及工資支付等方面做了較為嚴格的規定,主要包括:用人單位需與所招用的農民工訂立勞動合同并進行用工實名登記,且未與用人單位訂立勞動合同并進行用工實名登記的人員,不得進入項目現場施工;施工總承包單位應當按照有關規定開設農民工工資專用賬戶,專項用于支付該工程建設項目農民工工資;建設單位與施工總承包單位依法訂立書面工程施工合同,應當約定工程款計量周期、工程款進度結算辦法以及人工費用撥付周期,并按照保障農民工工資按時足額支付的要求約定人工費用。人工費用撥付周期不得超過1個月。我們在審計受該條例效力約束的項目時需關注上述相關問題。二是2020年9月1起開始施行的國務院第728號令《保障中小企業款項支付條例》中規定“機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務,應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項;合同另有約定的,付款期限最長不得超過60日”。審計過程中對受該條例效力約束的相關工程項目拖欠工程款的問題也應著重關注。三是《招投標法》中規定“招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內,按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。”。但《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(二)》中規定“當事人就同一建設工程訂立的數份建設工程施工合同均無效,但建設工程質量合格,一方當事人請求參照實際履行的合同結算建設工程價款的,人民法院應予支持”。如果審計過程中發現此類問題,筆者個人的觀點是,若實際履行的合同導致最終結算的工程價款明顯高于按投標文件訂立的書面合同所得到的工程價款,則可將該差額作為建設單位履職盡責不到位導致國有資產流失來定性。四是《政府投資條例》中明確規定“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”。判定建設項目是否為墊資建設的標準一定是甲乙雙方是否在合同中約定該項目為墊資建設項目,否則由施工單位先行出資建設的項目一律為甲方欠款項目。二者在利息記取等方面有一定的區別,不可盲目認定。

4.關注竣工驗收及竣工驗收備案情況。此方面主要參照《建設工程質量管理條例》、《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定》及《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》等文件要求。需要注意的是建設工程消防設計審查驗收職責已于2019年由公安消防部門劃入住房和城鄉建設部門。

5.關注竣工財務決算辦理情況。《政府投資條例》中明確規定“竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算”。此方面我們可以關注以下幾個方面的內容,一是實踐中多數項目未辦理竣工財務決算,無法正確核定項目資產價值、反映竣工項目建設成果。二是《基本建設財務規則》中明確規定“項目竣工財務決算審核、批復管理職責和程序要求由同級財政部門確定”。但在實踐中,多數地方財政部門并未出臺相關文件,缺乏對竣工財務決算的審核、批復管理職責,我們可以通過審計推進該項政策的落實。三是由于竣工財務決算費用相對較低,達不到政府采購限額標準,直接確定中介機構的現象較為普遍,其費用真實性有待審查。

6.需要關注的其他問題。《辦法》對于政府投資項目實施階段有幾個特殊規定,一是“建設地點變更、建設規模超過原初步設計批復規模10%以上的、建設內容作較大調整的,應當在實施前按照規定的程序報原審批部門審批。”這一條在征求意見稿中是要求由審計機關列入審計計劃,經審計確定后再批復。由于正式文件中已經刪除了該要求,我們審計的重點主要為審查應履行未履行審批的問題。二是“項目單位應當嚴格落實政府投資計劃執行和項目建設管理的主體責任,通過在線平臺或政務服務平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息,依法配合監管部門的監督檢查”。現階段在實施過程中,施工許可證及之前的相關事項“上線”基本已經落實,開工建設、建設進度、竣工的基本信息“上線”則需要進一步推動落實。

近年來,隨著全面深化改革的持續推進,很多法律法規、規章制度等都已經、正在或者將要做一些修改,筆者上述觀點僅是在目前制度要求下作出的。很多要求可能將要或者已經開始過時,需要我們審計人員認真研讀相關政策文件去如實考量;很多要求雖然國家三令五申,但依舊推進遲緩,需要我們審計人員切實做好“政策落實督察員”;還有很多要求或許已經不符合當今時代發展的實際需要,需要我們審計人員就體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞研究解決措施更好地發揮我們服務宏觀的作用。(肥城市審計局 賈緒鑫)


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